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一起特殊的“民告官”代理纪实
 
刚刚结束的一起“民告官”案件，存在的问题实在不少，或许是因为新行政诉讼法实施后遇到首个比较特殊的案件，或许是牵涉到众多当事人的居住权的问题，总而言之，该案具有一定的研究价值，不得不表。本案涉及到三个方面的问题：一是政府“排险除危”的启动主体及程序；二是被强拆居民安置和问题；三是行政复议程序审理范围和内容。就案件本身来看，目前这类问题还是比较少见，但实际已经发生了，随着危房改造的进程，往后会有更多的问题暴露出来，政府相关部门也要通过此案制定或研究出一套切实可行的方案，供以后类似事件参考。实践证明，每一个进步无不饱含着民众的智慧，离开民众的支持，一切都将成为空谈。
 
简要事件：
    2013年12月，镇东一号楼被建委鉴定为危楼并决定拆除，要求业主住户与搬离，在居委会召集居户向大家口头宣布，没有出示任何公告、没有出示政府批示，没有与产权人商量安置方案和签订正式拆除、安置回迁、产权证处置的规范协议，要求住户立即搬离。2014年4月要求居民签署搬离周转协议，协议没有提及回迁时限和财产损失等保障条款。开始强行拆除楼前护栏和单元防盗门、拆砸楼房结构部件、打碎玻璃、破坏供暖管道、割裂破坏楼顶防水层等，业主多次反映无果，报警也没有能够阻止违法活动。
2014年7月1日破坏煤气管道阀门，破坏取暖设施，2014年10月20日晨，统一着装人员进场清理，伤及83岁的老人，住户及时报警并准备用手机拍照，多名壮汉围攻发生肢体冲突，致头破血流在医院缝合4针。居民报警后警官说：应该是政府行为。2015年3月27日凌晨4时左右，在未有任何告知和出示任何法律文书的情况下，身穿统一黑色制服的队伍破拆防盗门强行闯入住户家门，将正在床上睡觉且未穿衣服仅着内衣裤的老人们强行架起塞入车上带走，同时将屋内所有物品能抄走的都装入卡车拉走，不能抄走的就地损毁并抢走老人的手机，使他们无法报警和与家人联系，家人接到邻居报警消息匆匆赶来，发现1号楼已被数百人团团包围并阻止入内，他们拨打所有可联络的电话均无法找到年迈的父亲、母亲。报警后被110要求保持手机畅通稍后有警员联系，但直至中午也未收到任何电话或通知。大家前往政府信访办了解情况等2小时后，工作人员告知上午事件要等协调相关人员见面后再由相关人员协调。等3个多小时后终于见到了相关人员，但对方告知上午发生的事件是政府行为! 费尽周折电话联系到老人，发现竟然自凌晨4点至下午一直没给老人吃饭! 之后再没有获得任何信息，也未收到任何法律文书。办事处负责信访办的王主任安排老人送医院就医，警察离开后该主任说：这事我们管不着，找人来就是看着你的，现在还不伺候了，说罢立即带人离开。
 
案件难点：
原告在复议程序中提交了房屋所有权证、被告组织的强拆现场照片等实物证据，依据法律规定，危房改造项目，应当由监督单位依法组织业主参与共同决定形成综合改造意见。原告曾要求依法责成对重大问题和事关原告切身利益的问题及时向原告作出公示，针对“重建改造规划是否增加房屋建筑使用面积”；“由什么单位招用和组织施工”；“重建责任主体及工程质量保障、监理方案、资金筹措渠道情况”；“是否存在开发商增层改造等商业情形”等事关原告权益保障的情况向原告公示，如果有商业开发的，增层面积冲抵开发商利润以外的面积如何处理；被告拒绝明示但又不能提出法律禁止公未的具体依据的，针对涉及普通百姓的民生权益事宜，作为牵头实施的行政机关有义务督促相关单位向原告做出明示。原告认为被告责令腾房和实施强拆的行为剥夺了原告参与权和知情权，违背公开透明原则，程序严重违法；被告辩称对原告居住楼房经过安全鉴定，依据相关规定享有责令原告搬迁的权力，但对原告搬迁去向、回迁措施、过渡安置等实际问题不负责任，被告的意见不符合现代文明执法、以人为本的行政执法理念；房管局在行政复议程序中否认其组织实施强拆，但在复议程序中提交给区政府的《限期搬家腾房公告》第2页内容自认由其组织强制疏散安置；房管局组织强制疏散的行为明显违背行政强制法。房管局未对原告的基本权利作出妥善保障，深夜实施强拆，造成人员伤害和财产损失的恶性后果导致矛盾激化，如不及时妥处，矛盾持续扩大下去将严重影响社会稳定。原告于2015年5月25日，通过行政复议救济途径期待区政府能够依法监督、着力解决涉及民生的现实问题，促使房管局作出补救措施，落实对原告的具体保障义务，但区政府未能依法履行内部监督职责，简单应付，推拖责任。
 
特殊之处：
本案属于特殊的排险措施案件，依据法律规定应由业主自行组织重建，行政机关赋有组织指导业主共建家园的义务，并无只责令搬迁、不理重建的权力，区政府的复议认定明显是推卸责任的懒政行为，如果依照房管局的“锯箭”法思维，既拒绝前期指导、又拒绝组织业主重建，明显违背法律。
业主完全有能力共同筹资重建家园，政府负有配合出具规划、立项的义务，不享有打着安全借口撵走业主、私下将本属于业主的权益转给开发商渔利；危改拆迁的性质应当是业主按建房成本价筹资，共同招标开发商重建，用增层面积冲抵建房成本，剩余增层面积权属归业主所有，但政府插手势必剥夺业主对增层面积的权益。
各相关部门推诿，没有人承担责任，至今未有任何相关部门通知如何处置和解决，业主向政府提起行政复议，要求确认房管局责令腾房的行政行为违法，政府复议决定驳回复议申请，理由是申请人无证据证明房管局拆除了居民的房屋，律师协助居民向法院提起行政诉讼，要求撤销复议决定，责令理新复议。
 
法理分析：
    区政府于2015年8月作出的《驳回行政复议决定书》应当撤销，区政府未能依法履行复议职责，程序空转，未解决实际问题，复议决定违法、认定事实错误、举证分配不合法、适用法律错误。
一、原告在复议程序中提出的要求符合法律规定：原告于2015年5月21日，提出复议申请，原告的复议申请符合《行政复议法》第二条、第六条、第九条、第十条、第十一条、第十二条规定。
二、区政府驳回复议申请违反行政复议法基本原则：《行政复议法》第四条（坚持有错必纠、保障法律、法规正确实施的复议原则）、第二十七条（对具体行政行为的合法性审查处理）；原告在复议程序中提出要求依法审查被复议机构“海淀区房屋管理局”责令原告腾房行为及拆除原告房屋行为的合法性；区政府在复议程序中确已查清被复议机构无职权责令房屋所有权人搬离，依然违法驳回原告的复议申请；区政府查明了被复议机关提交的鉴定结论并非房屋所有权人委托，该鉴定结论内容明显违法，但区政府视而不见，违背行政复议法关于保障法律法规正确实施的复议原则；区政府作出的决定违背行政复议法规定的合法性审查原则。
三、复议程序违法：原告在复议程序中书面提出听证要求，区政府未经听证作出驳回决定，违背《行政复议法》第三十三条、《行政复议法实施条例》第三十三条规定。区政府复议机关负责法制工作的机构未认真审查，未能在法定期限内向被申请复议机构送达复议申请书，违背《行政复议法》第二十三条规定。复议程序中虽然有延期审查告知，但通过一系例行为查知，区政府负责复议的法制机构在延期后未做任何调查工作，仅仅为自己的工作失误打个时限补丁，违背《行政复议法》第三十二条、《行政复议法实施条例》第三十三条规定。
复议决定作出时，未经区政府机关负责人同意或者集体讨论，违背《行政复议法》第二十八条规定。
四、诉讼程序中区政府无证据证明其复议决定符合法律规定：《行政复议法实施条例》第四条规定，专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格，本案进入司法审查程序，区政府不能提交作出复议决定卷宗，无法证明复议行为合法。
五、认定事实错误、举证分配违法、适用法律错误：复议机关收到被复议机关递交的《限期腾房》公告，责令腾房的行政行为属于强制措施的前置行为，先有安置，后有行政责令、再有强制执行，这是行政强制法的基本程序。原告理解的复议程序，应当是人民政府帮助百姓解决实际问题，以公权力监督下属机关依法行政，但本案区政府却尽力袒护下属机关的违法行为，降低政府在民众中的公信力。责令腾房或强制拆除原告房屋的行政行为，涉及和影响到原告的重大权利。前置的公告行为是否经过单位负责人审批，是否经过班子研究，被复议机关没有证据证明责令腾房程序的合法性，复议机关应当调查，但未能依法审查。
1、被复议机关责令腾房的前置行为程序不合法；被复议机关递交的“限期搬家腾房公告”和“立即搬出危险房屋的公告”，既未向原告送达，又未先期妥善安置原告，区政府未能审查被复议机关是否在妥善安置或者提供相应的保障措施后才责令搬家，如果未对原告进行安置，说明不具备搬迁的条件，被复议机关责令搬家行政行为本身就是十分滑稽的，应当依照客观实际和行政合法性原则处理，审查被复议机关的行政行为。
2、正当妥善的或人性化的行政执法，首先应当督促被复议机关履行对原告的安置义务，这是行政法合理性原则的题中应有之义，也是最基本的常识，不需要区政府以无职责的辩解理由来搪塞。未经妥善安置原告或者未协调有关部门先行安置原告的前提下，急于责令限期搬迁的行为，本身就属于实体不合法，被复议机关强制责令或疏散驱赶所有权人搬家的行政行为本身违法，无须让原告举证，复议机关理应直接撤销，未料堂堂一级人民政府却驳回，把公权力当成袒护下属的私器。
3、关于是谁实施强制拆除的事实及责任人的问题，应当由区政府举证证明。原告是普通百姓，自己的房子被强行拆除，而且是夜间，原告无能力查找责任人，原告唯一能做的就是报警，但报警后无人出警。老百姓的房子被拆除，求助公权力竟然查不到强拆者，在法治之区的北京出现如此无奈，实在是一件相当悲惨的事件。
区政府及被复议机关都是行使国家权力的单位，既有强大的财政支持，又有绝对的公权力保障，完全知道也有义务提供实施强制拆除的单位，否则被复议机关根本没有制发腾房公告的前因，被复议机关既然责令腾房，又说不是自己干的，辜负了民众对政府机关报有的信赖。法律规定，人民政府负有保障公民财产权不受侵犯的首要职责，房管局否认强拆但否认不了责令腾房的行政行为，复议机关有权力责令房管局提供强制实施者，不能以原告没有证据证明就简单驳回。《行政诉讼法》第三十七条规定，原告提的证据不能成立的，不免除区政府的举证责任，行政复议及被复议机关的违法错误，就在于将行政前置与强制执行措施割裂开来。
4、被复议机关提交的两份法规依据中明确“责令搬家的法定单位是城乡建设行政主管部门”，住房行政主管部门责令的行政行为系滥用职权，应当复议撤销，被复议机关提交的鉴定委托人是“城乡建设委员会”，但法规规定必须是“所有权人”。
本案原告是被拆除房屋的所有权人，未委托鉴定的情况下，任何人无权委托鉴定，或发生危情时应当由有关部门协调主持所有权人组成业委会委托鉴定，否则等同于任何单位都有权随意干预支配他人的不动产财产，如此以来引起的后果将不堪设想。
应当清醒地认识到，被复议机关的行为存在极其明显的低端错误，复议机关未通过内部监督程序纠正，确有错误。
                              代理人：张生贵
                              2015年11月10日