“房改房”的权属认定问题探讨
“房改房”的权属认定问题探讨
-----以[2000]法民字第4号复函[][①]被废止为视角
关于对“修改《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》[2000]法民字第4号”建议的答复最高人民法院网站
福利分房在相当长的时期内曾经是我国城镇居民获取住房的主要途径。通常，人们将这些原本福利分配的公房依据相关规定出售给个人所有的房屋，统称为房改房。[2000]法民字第4号复函中所涉及的，就是此类房屋。依据该复函，“已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益”，确认所购房屋的性质，关键在于判断购房款项是个人财产还是夫妻共同财产。后来，随着城镇住房制度的改革，开始由房屋实物分配形式不断向现行的货币化分房推进和演变，住房公积金、住房补贴等应运而生。修改后的《中华人民共和国婚姻法》对夫妻共同财产进行了完善，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》中在第十一条等相关条文对《中华人民共和国婚姻法》第十七条夫妻共同财产的规定进行细化，将符合条件的住房公积金、住房补贴认定为属于夫妻共同财产的范围。前述复函所指的“工龄优惠”与司法解释中所涉及的住房公积金、住房补贴等，在性质、指向、内容等诸多方面都是有所不同的，第4号复函与司法解释（二）在此类问题上不存在冲突。此外，网民还提出对夫妻双方仅一方健在情形下购买的公有住房的性质如何认定问题。房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。也就是说，此类问题不能一概而论，而是应当具体问题，具体分析。
以上意见，供参考。
【内容提要】：房改房是特定历史时期的政策福利分房，出售对象的特定性、出售价格的非市场性、享受优惠政策的一次性与商品房的属性截然不同，判断其权属既不能简单依据出资时间和出资来源，也不能以产权登记时间，而应该从特定历史时期的背景出发，充分考虑国家政策制定的初衷，作出符合现实国情的判断，这样在平衡当事人各方利益的基础上既解决了法律条文和政策之间的冲突问题，又能通过公证的专业化水平探寻出一条简便、经济、快捷的通道满足当事人顺利办理房屋登记的需求。本文以享受了已故配偶生前工龄优惠政策购买了“房改房”的部分产权后又于再婚期间补交余款取得了房屋全部产权的疑难问题作为分析研究对象，探讨房产在夫妻之间的权属认定问题，期为公证办证寻求法律依据。
【关键词】：房改房 已故配偶工龄优惠 夫妻共同财产 遗产
一、在[2000]法民字第4号复函废止前，办理“房改房”继承公证的法律依据
现实中常见的“房改房”继承公证案例：甲与乙原系夫妻关系，分别为两家国有企业的职工，居住甲单位分配的一套70平米的公房，单位每月从甲的工资中扣除房租。1990年乙病故，1993年国家实行房改政策，乙生前工作单位为乙出具了其生前未参加房改以及工作年限的证明，甲按标准价实际付款二万七千余元购买了承租公房的70%产权，标准价的计价方式包括了甲与乙建立住房公积金前的的合计工龄数、双方的职务、级别和一次性付款等价格折扣优惠。1999年甲与丙登记结婚后，甲根据房改政策规定的标准价改按成本价购买住房的计算方法补交了一千二百余元房款，购买了余下的30%产权，取得了该住房的完全产权。2001年甲病故，甲与乙的子女们现来申办继承公证。问：这套“房改房”如何继承？
实践中，各公证机构遇到的案情可能略有不同，或许甲至今仍健在，或许甲生前与丙已离婚。案例虽不能涵盖生活中出现的多样情节，但均不影响本文对享受已故配偶工龄优惠购房权属认定问题的探讨。对于此问题，以前公证实务中有两种截然不同的出证方式，原因是当时的司法部律师公证工作指导司曾就关于享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的问题分别向建设部和最高人民法院征求过意见[][②]，而两家答复的意见截然不同，由此造成公证处适用不同的答复意见就会出具不同结论的公证书。第一种意见也是公证业内普遍认同的主流意见，即最高院的答复意见，认为购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益，故应以购房款是否夫妻双方的共同积蓄作为夫妻共同财产的判断标准。第二种意见是公证机构出具公证书时所依据的建设部的答复意见，采纳这种意见是为了让房屋登记部门采纳公证书的需要而“被迫”作出的妥协，即认为只要购买“房改房”时享受了已故配偶的工龄优惠就一律作为夫妻共同财产处理。
二、[2000]法民字第4号复函被废止后，公证机构认定“房改房”权属的法律依据2013年4月8日起施行的法释[2013]7号《最高人民法院关于废止部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》[][③]给公证实务带来了不小的影响，原因就是它明文废止了《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》（[2000]法民字第4号）这部司法解释性文件。由于公证机构和房屋登记部门在长达十几年的时间内，都在围绕着享受了已故配偶的工龄优惠购买的房改房的产权是否作为为夫妻共同财产的问题争执不下，虽经最高院以[2000]法民字第4号复函出面作出了权威解释，但其仍不能调和现实中的矛盾。因各下级房屋登记部门都坚定不移地贯彻执行其行政主管部门将房产作为夫妻共同财产认定的意见[][④]，而且公证程序在前，房屋登记程序在后，所以房屋登记部门常常不采纳公证书，这样势必造成当事人办不了房屋过户就误认为公证书无用或有错而向公证机构发难，那么公证机构夹在房屋登记部门和当事人之间两头受压，唯有满足当事人要求确认“房改房”的一半产权属于已故一方配偶遗产的需求。然而，随着时间的推移，房屋登记部门似有让步之嫌，也在逐渐地采取变通方式依据最高院《复函》的意见办理房屋登记。可没想到，戏剧性的一幕出现了，就在公证机构和房屋登记部门即将达成统一战线时，最高院竟然废止了自己的《复函》。那么废止之后，公证机构办理这种“房改房”继承公证认定遗产范围的依据何在呢？ 为此，笔者带着疑惑上网查阅了建住房市函[1999]005号《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》，竟发现该复函出现在2011年2月16日住建部官网上公布的《现行有效住房和城乡建设部规章目录》[][⑤]中，住建部根据国务院作出的清理规章的决定在清理了部门规章后依然发布公告明确了该复函继续有效执行。随后，最高院于2011年11月23日在其官网上发布了《关于对“修改〈最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函〉 [2000]法民字第4号”建议的答复》一文[][⑥]，文中说“房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。”该文明显地倾向于认同建设部之前的认定观点。之后，最高院便出台了废止司法解释（第十批）的决定，明令废止了[2000]法民字第4号复函，废止的理由是其“与现行房改政策不一致”。
通过运用对法律的历史解释方法和最高院对网民的答复意见和废止司法解释的理由来看，对享受已故配偶工龄优惠所购“房改房”的权属认定依据，由以简单的“房款来源”作为判断标准而被以是否享受“福利政策”的标准所取代，即以原建设部在其《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》中作出的认定意见为目前“房改房”产权的认定依据，至此，目前此类“房改房”案件法律适用依据主要是国务院及其部委和各地方政府的政策、规章等[][⑦]。对于“房改房”政策的解释，最权威的当然是国家房改政策的主管部门[][⑧]。当然，这只是笔者简单从两部门的规范性文件出台背景的角度所作分析推导出的结论，那么使用已故配偶工龄优惠所购“房改房”认定为夫妻共同财产在理论上是否也能论证成立呢？为此，我们有必要深入了解“房改房”的概念及其法律属性，看看是否可以从中找到答案。
三、“房改房”的相关政策及特征
“房改房”也称已购公房，是指根据国家现行房改政策的有关规定，单位将原公房通过优惠的形式出售给已经承租或使用该房屋的职工，职工对其享有部分产权或者全部产权的居住用房[][⑨]。简言之房改房就是享受国家房改优惠政策购得的公房(即公房私有化)。我们研讨的案例中出现的70%和30%的产权，实际是根据房改售房阶段的三种不同出售价格（市场价、标准价和成本价）而取得的不同比例的产权。根据1994年7月18日国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）的规定，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，实行成本价确有困难的市(县)，可以实行标准价作为过渡，标准价房的价格低于成本价房，所以在房改初期购房时多采用标准价（优惠价）购买公房。职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。
1、市场价房，是指职工以市场价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，可以依法进入市场，按照规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
2、成本价房，是指职工以成本价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。一般在1995年以后房改的，基本上是以成本价购买。
3、标准价房，是指职工以标准价购买的住房。标准价房职工拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。房屋产权是单位和职工家庭共有产权，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定（常见的是70%产权）[][⑩]。
1999年8月13日，建设部发布的《关于进一步推进现有公有住房改革的通知》规定：“对职工已按标准价购买的住房，要鼓励职工在自愿的基础上按成本价补足房价款及利息。职工按成本价补足房价款及利息后，住房产权归职工个人所有。”通过对以上“房改房”相关政策的了解，我们可以通过与商品房比较发现其特殊性[][11]。
1、房屋出售对象的特殊性
由国情决定，房改房在出售前原则上是由本单位职工以包括配偶在内的家庭为单位承租的公有房屋，房改的售房对象就是具有城镇常住户口的公有住房的承租人或者同住成年人和符合分配住房条件的职工个人（单身者）和已婚职工（夫妇双方），政府在售房时还必须照顾已去世配偶的权益，承认他们对社会、对家庭所做出的贡献，保证全社会的公平正义。
2、房屋价格的特殊性
“房改房”的价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，远远低于房屋的市场价格，有时相差近十倍。“房改房”针对家庭的特点一方面决定了家庭成员可以享受的房改福利待遇都可以体现在房价优惠之中，因此，另一方面也使得在此房中哪些成员使用了房改优惠成为判别其在此房中拥有产权份额的重要依据，更使得到底是哪个家庭在购买此房改房显得十分明晰。如果在申请购买时，计算房屋总价款时使用了现配偶的工龄优惠等其他折价优惠，就可以证明此房改房是出售给现家庭的；但如果使用的前配偶的工龄优惠及其他优惠，则可以证明此房屋是出售给前一个家庭的，现配偶自然在其中不享有份额。
3、“房改房”的福利优惠政策每个家庭只能享受一次
因为房改房福利待遇每个家庭只能享受一次，不言而喻，每个家庭成员也仅有一次享受的机会，这个政策决定了在其他家庭中作为家庭成员申请购买了房改房，享受了房改福利待遇，在重新组成新的家庭时就失去了再次享受的资格。这也从反面推断现配偶在此“房改房”中是否享有产权份额。
四、“房改房”权属认定时应考虑的问题
（一）判断权属应坚持与房改政策相一致的原则
由于现行房改政策规定，职工按成本价购买公有住房每个家庭只能享受一次，职工购买现有租住的公有房屋的，售房单位应根据购房职工建立住房公积金制度前的工龄予以折扣。因此权属认定应当以是否使用了权利人一方的包括工龄优惠在内的各种房改福利优惠来做基本的判断原则，享受了谁的就是谁的，不能和稀泥，简单认定为多方共有了事。如果确实是使用了现配偶的福利优惠，那么此“房改房”中就有产权份额；反之，就没有产权份额。当然，实践操作中，也可以反推，即如果主张权利者已经在前一次婚姻中享受了房改福利待遇，那么根据“房改房”每个家庭只能享受一次的政策，一般来说，就失去了在此“房改房”拥有权利的可能性[][13]。
（二）“房改房”是补偿给死者的福利政策权益的物化财产形态
给予职工的工龄等福利优惠购房政策，这是因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工[][14]。虽然该职工生前未能实际取得，但由于这种补助是其生前应享受和取得的财产或财产性权益[][15]，那么根据对《婚姻法》第十七条关于夫妻共同财产的“所得”理解，即使其生前没有实际地占有[][16]，也应视为是夫妻在婚姻关系存续期间的所得财产而在继承时纳入遗产的范围。
有人提出过质疑，根据《物权法》第九条规定，房屋作为不动产须经登记才能取得物权，自然人死亡后不可能再将其登记为房产的权利人，因而房产就不可能成为死者的遗产。
笔者认为：第一，“房改房”是我国特定历史时期依靠国家政策保障实施的产物，因此不能简单、机械地理解物权法的不动产登记制度，登记并不带来一个新的权利的产生，它仅就原来已经真实存在的权利，给它一个公开自己、并能合法对抗第三人的身份凭证[][17]。同时法律要适应政策，根据《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。法律与政策不一致，在我国社会主义改革开放进程中是存在的，往往是改革政策先行，法律滞后一段时间。但是这种不适应、不一致是暂时的，通过法定程序可以修改法律，去适应不断发展的改革的新政策。司法解释也要与政策相适应，因而“与现行房改政策不一致”就需将其废止；第二，对夫妻共同财产的认定宜采“事实物权（实质物权）”的标准而不宜依据“法定物权（形式物权）”的登记原则。物权法规定的不动产登记制度，主要是为了保障交易安全，而夫妻财产作为一种事实物权不会危害公共利益和交易秩序，即使未经法定的登记公示方法表现，法律也不能排斥或拒绝保护这种权利，且在不存在交易第三人的情况下，事实物权具有对抗形式物权之效力[][18]，如婚后登记在夫妻一方名下的房产或公司股权不得对抗婚后夫妻财产共有的事实；第三，通过对房改售房时的《个人购房申请表》、《出售公有住房交易合同》、《标准价过渡成本价价格核定单》等相关材料仔细分析，从中可以发现，购房人的姓名栏填写的都是夫妻双方（当然一方没有职业没有工龄的除外），如一方死亡则注明了“已故”，在价格核定时仍然折扣了死者的工龄优惠，并没有将死者排除在购房资格之外。由此说明，房改售房不因配偶一方的死亡而受到影响，身后可以追认财产。比如1999年以后开始计算住房补贴和住房公积金，如果夫妻一方在售房前去世，但是只要符合条件，售房时仍旧可以补计和补领去世一方的住房补贴、住房公积金。人死之后还可以冒出一笔钱款并且可以转化为房产，这样的好事只有在我国社会主义初级阶段这样大的历史背景下的住房制度改革中才会出现，这就是具有中国特色的社会主义；第四，根据房改政策将死亡一方配偶生前应享受的工龄等福利优惠在其死后通过购房而转化为房屋形态，明确赋予了死者具有购买福利房的资格和优惠，既然这种工龄优惠折扣可以用房价表现，那么则可将已购公房看作是死者生前享受的这种特定的专属财产权益的形态转化，依据民法理论界和审判实务界的共识，个人财产的形态变化并不改变财产的法律性质[][19]，只不过补偿给已故职工的福利优惠政策权益需通过健在一方配偶的购买行为来得到的实现和转化；第五，司法审判实践中，已有裁判先例，并被作为典型案例收录于人民法院的相关出版物中用于指导审判实践[][20]；第六，认定享受死者福利优惠政策购买的房改房作为已故配偶的遗产符合当前社会人们的公平正义观念，能为人们所认同和接受，从而有利于优化法律关系、便捷地处理夫妻共同财产的分割和遗产继承纠纷，化解社会矛盾。
五、对本文案例存在的不同观点之辨析
1、该房产应分段计算产权[][21]。即甲与乙共有按房改标准价政策取得的70%产权，甲与丙共有再婚后补交差价取得的30%产权。
这一观点看上去比较公平合理，均衡了三方的利益，既承认了死者乙方的福利优惠政策转化为物权的建设部关于房改房产权的认定意见，又不违背婚姻法规定的婚姻关系存续期间取得的财产作为夫妻共同财产和物权登记取得的基本原则。然这三者之间同时适用时却在理论上存相互矛盾，不能自圆其说。另同意这一观点的人最关键的问题是其忽略了30%产权份额取得的前提条件。根据房改标准价改按成本价购买的价格核定单注明的计算公示，补交的30%产权差价是用原支付的标准价除以70%房款再乘以30%计算得出的，也就是说补交的差价仍然享受了已故乙方的工龄等政策性福利优惠，这一价格并不是真正的房屋的市场价，而且，房改的特征是每个家庭只能享受一次，这套房改房既已享受了甲和乙的福利优惠，就不可能再因甲和丙再婚而将丙的工龄折扣进30%产权的房价中。同样如果丙在与甲婚前或婚后其享受福利政策购买了其它的房改房也不能归入甲的财产之列，因为甲的福利优惠政策已经享受，其就不能再享受购买丙所享有的房改购房资格了。所以，在甲和丙婚后，如30%产权的差价是甲以婚前个人财产出资购买，那么此房完全属于甲和前妻乙的共同财产[][22]；如果是用甲和丙的婚后共同财产出资购买，因丙的出资不反映房屋的市场价，明显不是等价交换。根据《民法通则》规定的民事活动应当遵循公平、等价有偿的原则。不是等价交换，就不能取得财产。故只能将丙的出资视为对甲购房的帮扶，按债权关系处理更加符合其出资本质。
2、房产作为甲、乙、丙三人共同共有。理由是婚姻法规定的夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，在没有夫妻财产约定的情况下就是夫妻共有，由于乙已经死亡，其不可能再与甲或丙协商约定确定各自的产权比例。
这一观点不但陷入了一套房产由夫妻三人共同共有的尴尬局面，且实践中不容易分割，最终还会循环陷入上述按份共有的观点。如乙死亡后发生继承，那么根据《中华人民共和国继承法》第二十六条的规定，应先分割出房产的一半归其配偶甲方所有，那么就会出现这“一半”是以70%为基础还是以100%为如按70%分割，那么就是承认甲与乙共有70%产权，另30%则属于甲与丙无疑，这不又陷入了上述按份共有的观点中了吗？如甲、乙、丙三人均分各占33.3%产权，那么对于丙来说，其如果在与甲婚后出资也仅涉及共同取得30%产权，现在却一人分得33.3%的产权，这对甲或乙来说是否公平、合理？
3、乙不享有房屋的产权，因死者不能取得物权，70%产权是甲出资购买故属于甲一人所有，另30%份额属于甲和丙婚后购买故属于甲和丙共有。
这一观点完全抛开了国家房改政策，单纯地根据物权登记取得原则、婚姻法关于婚后财产共同所有的原则和最高院的[2000]法民字第4号复函精神来认定房改房的产权。笔者认为第一，[2000]法民字第4号复函意见因与现行房改政策不一致故被明文废止，故不能再依据甲单纯地出资认定属于其个人财产，而应结合乙的福利优惠政策来认定权属；第二，“房改房”是特定历史时期的产物，其本身带有福利补助性和政策优惠性，从某种意义上讲，甚至带有“人身”的色彩[][23]。其出售和价格的计算均受到国家政策的调整。不同于普通商品房，其房屋价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括甲和乙的工龄、职级等因素后确定的，相对于市场价有很大的优惠，为购房出资只是取得房屋所有权的一个方面，但绝不是最重要的方面，因其极低廉的价格对于取得房屋产权是远远不够的。如果甲或丙仅凭出资就可以主张产权，而完全不考虑诸如是否享受了甲与其前妻乙的工龄等优惠，只能导致及其不公平的结果。第三，我们可以将最高院关于《婚姻法解释（三）》第十二条的规定类推适用于本案，因丙不具备房改购房资格，其出资购买甲和乙名义参加房改的房屋，不能对该房屋要求分割，购买该房屋时的出资可以作为债权处理[][24]。如果丙于婚后没有出资，而完全是甲以其婚前财产购买了这30%产权，那么这30%产权则是甲和乙的福利优惠和出资形态的转化，与丙更无债权和物权的关系。最高人民法院民一庭法官韩延斌认为：“夫妻一方在婚姻关系存续期间，以个人财产购买取得其婚前或婚后承租的公有房屋，只是个人财产的物化形态，是个人财产的一种转化形式，该房屋自应仍为个人财产[][25]。”第四，乙虽然死亡，但其依然可以依据国家房改政策享受福利优惠，且这种福利优惠已转化为了现实的“房改房”，故乙如健在，则自然与其配偶甲共有房产，因乙死亡，该“房改房”当然要分割一半作为乙的遗产。
再婚的特殊性，往往使得此“房改房”到底是分给前一个家庭的还是后一个家庭的变得不太明晰，如果不将此界分清楚，就可能导致一方可能享受了两次房改福利待遇，而这明显是对另一方前次婚姻中获得的财产的掠夺。这种不公平导致购买房改房时已死亡的配偶及其子女的合法权益十几年得不到应有的保障，涉及几十万老干部、老职工的家人，如对权属认定不当，将引起家庭矛盾，失去公证制度预防社会纠纷的功能[][26]。
六、笔者对研讨案例的观点办证思路
笔者认为，因甲享受了其与已故配偶乙的工龄优惠最终以成本价购得“房改房”的全部产权，故房屋属于甲与乙的共同财产，其中的一半份额应依法分割出归甲所有，另一半则属于乙的遗产发生继承，而对于甲与丙再婚期间补差获取30%产权的问题，因这30%的房款仍是建立在甲与乙共同工龄优惠政策的基础上，故房改房的购房主体没有发生变化，仍是甲与已故配偶乙，因此如房款中含有第三人丙的出资，则其出资视为对甲的垫资帮扶，应按债权关系处理，即丙的出资不能取得“房改房”的产权。公证实务中建议由甲和乙的继承人对丙先给予经济补偿，作为对丙的垫资偿或丙在夫妻关系存续期间对房屋的使用、维护、修缮等贡献的补偿，以换取丙放弃对甲的遗产的继承权，然后再为其出具“房改房”的继承公证书。这样处理，避免了将丙认定房屋产权人后不能通过放弃继承行为而完全脱离房产的累赘，因为一旦认定丙享有产权，则必先进行夫妻财产分割，这样丙就只能对其继承甲的遗产放弃，而分割归其所有的产权则还要通过赠与或交易等的方式转移给甲和乙的继承人，这样手续复杂，不但增耗了当事人大量的时间、精力，同时也势必加重了经济负担。综上分析，笔者认为在最高院[2000]法民字第4号复函被废止后，公证机构和房屋登记部门、审判机关在内的相关机构在对享受了已故配偶工龄优惠政策所购“房改房”的权属认定时应以房改房主管部门认定的作为夫妻共同财产的意见为依据。由于笔者才疏学浅，理解不当之处敬请同行和专家批评指正。
-----以[2000]法民字第4号复函[][①]被废止为视角
关于对“修改《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》[2000]法民字第4号”建议的答复最高人民法院网站
福利分房在相当长的时期内曾经是我国城镇居民获取住房的主要途径。通常，人们将这些原本福利分配的公房依据相关规定出售给个人所有的房屋，统称为房改房。[2000]法民字第4号复函中所涉及的，就是此类房屋。依据该复函，“已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益”，确认所购房屋的性质，关键在于判断购房款项是个人财产还是夫妻共同财产。后来，随着城镇住房制度的改革，开始由房屋实物分配形式不断向现行的货币化分房推进和演变，住房公积金、住房补贴等应运而生。修改后的《中华人民共和国婚姻法》对夫妻共同财产进行了完善，最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国婚姻法＞若干问题的解释（二）》中在第十一条等相关条文对《中华人民共和国婚姻法》第十七条夫妻共同财产的规定进行细化，将符合条件的住房公积金、住房补贴认定为属于夫妻共同财产的范围。前述复函所指的“工龄优惠”与司法解释中所涉及的住房公积金、住房补贴等，在性质、指向、内容等诸多方面都是有所不同的，第4号复函与司法解释（二）在此类问题上不存在冲突。此外，网民还提出对夫妻双方仅一方健在情形下购买的公有住房的性质如何认定问题。房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。也就是说，此类问题不能一概而论，而是应当具体问题，具体分析。
以上意见，供参考。
【内容提要】：房改房是特定历史时期的政策福利分房，出售对象的特定性、出售价格的非市场性、享受优惠政策的一次性与商品房的属性截然不同，判断其权属既不能简单依据出资时间和出资来源，也不能以产权登记时间，而应该从特定历史时期的背景出发，充分考虑国家政策制定的初衷，作出符合现实国情的判断，这样在平衡当事人各方利益的基础上既解决了法律条文和政策之间的冲突问题，又能通过公证的专业化水平探寻出一条简便、经济、快捷的通道满足当事人顺利办理房屋登记的需求。本文以享受了已故配偶生前工龄优惠政策购买了“房改房”的部分产权后又于再婚期间补交余款取得了房屋全部产权的疑难问题作为分析研究对象，探讨房产在夫妻之间的权属认定问题，期为公证办证寻求法律依据。
【关键词】：房改房 已故配偶工龄优惠 夫妻共同财产 遗产
一、在[2000]法民字第4号复函废止前，办理“房改房”继承公证的法律依据
现实中常见的“房改房”继承公证案例：甲与乙原系夫妻关系，分别为两家国有企业的职工，居住甲单位分配的一套70平米的公房，单位每月从甲的工资中扣除房租。1990年乙病故，1993年国家实行房改政策，乙生前工作单位为乙出具了其生前未参加房改以及工作年限的证明，甲按标准价实际付款二万七千余元购买了承租公房的70%产权，标准价的计价方式包括了甲与乙建立住房公积金前的的合计工龄数、双方的职务、级别和一次性付款等价格折扣优惠。1999年甲与丙登记结婚后，甲根据房改政策规定的标准价改按成本价购买住房的计算方法补交了一千二百余元房款，购买了余下的30%产权，取得了该住房的完全产权。2001年甲病故，甲与乙的子女们现来申办继承公证。问：这套“房改房”如何继承？
实践中，各公证机构遇到的案情可能略有不同，或许甲至今仍健在，或许甲生前与丙已离婚。案例虽不能涵盖生活中出现的多样情节，但均不影响本文对享受已故配偶工龄优惠购房权属认定问题的探讨。对于此问题，以前公证实务中有两种截然不同的出证方式，原因是当时的司法部律师公证工作指导司曾就关于享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的问题分别向建设部和最高人民法院征求过意见[][②]，而两家答复的意见截然不同，由此造成公证处适用不同的答复意见就会出具不同结论的公证书。第一种意见也是公证业内普遍认同的主流意见，即最高院的答复意见，认为购买该房时所享受的已死亡配偶的工龄优惠只是属于一种政策性补贴，而非财产或财产权益，故应以购房款是否夫妻双方的共同积蓄作为夫妻共同财产的判断标准。第二种意见是公证机构出具公证书时所依据的建设部的答复意见，采纳这种意见是为了让房屋登记部门采纳公证书的需要而“被迫”作出的妥协，即认为只要购买“房改房”时享受了已故配偶的工龄优惠就一律作为夫妻共同财产处理。
二、[2000]法民字第4号复函被废止后，公证机构认定“房改房”权属的法律依据2013年4月8日起施行的法释[2013]7号《最高人民法院关于废止部分司法解释和司法解释性质文件(第十批)的决定》[][③]给公证实务带来了不小的影响，原因就是它明文废止了《最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函》（[2000]法民字第4号）这部司法解释性文件。由于公证机构和房屋登记部门在长达十几年的时间内，都在围绕着享受了已故配偶的工龄优惠购买的房改房的产权是否作为为夫妻共同财产的问题争执不下，虽经最高院以[2000]法民字第4号复函出面作出了权威解释，但其仍不能调和现实中的矛盾。因各下级房屋登记部门都坚定不移地贯彻执行其行政主管部门将房产作为夫妻共同财产认定的意见[][④]，而且公证程序在前，房屋登记程序在后，所以房屋登记部门常常不采纳公证书，这样势必造成当事人办不了房屋过户就误认为公证书无用或有错而向公证机构发难，那么公证机构夹在房屋登记部门和当事人之间两头受压，唯有满足当事人要求确认“房改房”的一半产权属于已故一方配偶遗产的需求。然而，随着时间的推移，房屋登记部门似有让步之嫌，也在逐渐地采取变通方式依据最高院《复函》的意见办理房屋登记。可没想到，戏剧性的一幕出现了，就在公证机构和房屋登记部门即将达成统一战线时，最高院竟然废止了自己的《复函》。那么废止之后，公证机构办理这种“房改房”继承公证认定遗产范围的依据何在呢？ 为此，笔者带着疑惑上网查阅了建住房市函[1999]005号《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》，竟发现该复函出现在2011年2月16日住建部官网上公布的《现行有效住房和城乡建设部规章目录》[][⑤]中，住建部根据国务院作出的清理规章的决定在清理了部门规章后依然发布公告明确了该复函继续有效执行。随后，最高院于2011年11月23日在其官网上发布了《关于对“修改〈最高人民法院关于在享受本人工龄和已死亡配偶生前工龄优惠后所购公房是否属夫妻共同财产的函的复函〉 [2000]法民字第4号”建议的答复》一文[][⑥]，文中说“房改房是我国经济社会发展特定时期的特定产物，关于房改房的出售、产权归属等问题，极为复杂。需要在对诸如有关部门的相应规定、售房单位的具体意见和情况、房改时是否享受了双方工龄优惠、配偶中的另一方是否因分配该房屋而失去了其在本单位另行分房资格等多方面的因素综合考量后，才能做出认定。”该文明显地倾向于认同建设部之前的认定观点。之后，最高院便出台了废止司法解释（第十批）的决定，明令废止了[2000]法民字第4号复函，废止的理由是其“与现行房改政策不一致”。
通过运用对法律的历史解释方法和最高院对网民的答复意见和废止司法解释的理由来看，对享受已故配偶工龄优惠所购“房改房”的权属认定依据，由以简单的“房款来源”作为判断标准而被以是否享受“福利政策”的标准所取代，即以原建设部在其《关于唐民悦房改房产权认定问题的复函》中作出的认定意见为目前“房改房”产权的认定依据，至此，目前此类“房改房”案件法律适用依据主要是国务院及其部委和各地方政府的政策、规章等[][⑦]。对于“房改房”政策的解释，最权威的当然是国家房改政策的主管部门[][⑧]。当然，这只是笔者简单从两部门的规范性文件出台背景的角度所作分析推导出的结论，那么使用已故配偶工龄优惠所购“房改房”认定为夫妻共同财产在理论上是否也能论证成立呢？为此，我们有必要深入了解“房改房”的概念及其法律属性，看看是否可以从中找到答案。
三、“房改房”的相关政策及特征
“房改房”也称已购公房，是指根据国家现行房改政策的有关规定，单位将原公房通过优惠的形式出售给已经承租或使用该房屋的职工，职工对其享有部分产权或者全部产权的居住用房[][⑨]。简言之房改房就是享受国家房改优惠政策购得的公房(即公房私有化)。我们研讨的案例中出现的70%和30%的产权，实际是根据房改售房阶段的三种不同出售价格（市场价、标准价和成本价）而取得的不同比例的产权。根据1994年7月18日国务院发布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）的规定，向高收入职工家庭出售公有住房实行市场价，向中低收入职工家庭出售公有住房实行成本价，实行成本价确有困难的市(县)，可以实行标准价作为过渡，标准价房的价格低于成本价房，所以在房改初期购房时多采用标准价（优惠价）购买公房。职工按成本价或标准价购买公有住房，每个家庭只能享受一次，购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行，超过标准部分一律执行市场价。
1、市场价房，是指职工以市场价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，可以依法进入市场，按照规定交纳有关税费后，收入归个人所有。
2、成本价房，是指职工以成本价购买的住房。产权归个人所有(完全产权)，一般住用5年后可以依法进入市场，在补交土地使用权出让金和按规定交纳有关税费后，收入归个人所有。一般在1995年以后房改的，基本上是以成本价购买。
3、标准价房，是指职工以标准价购买的住房。标准价房职工拥有部分产权，即占有权、使用权、有限的收益权和处分权，可以继承。房屋产权是单位和职工家庭共有产权，产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定（常见的是70%产权）[][⑩]。
1999年8月13日，建设部发布的《关于进一步推进现有公有住房改革的通知》规定：“对职工已按标准价购买的住房，要鼓励职工在自愿的基础上按成本价补足房价款及利息。职工按成本价补足房价款及利息后，住房产权归职工个人所有。”通过对以上“房改房”相关政策的了解，我们可以通过与商品房比较发现其特殊性[][11]。
1、房屋出售对象的特殊性
由国情决定，房改房在出售前原则上是由本单位职工以包括配偶在内的家庭为单位承租的公有房屋，房改的售房对象就是具有城镇常住户口的公有住房的承租人或者同住成年人和符合分配住房条件的职工个人（单身者）和已婚职工（夫妇双方），政府在售房时还必须照顾已去世配偶的权益，承认他们对社会、对家庭所做出的贡献，保证全社会的公平正义。
2、房屋价格的特殊性
“房改房”的价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括夫妻双方的工龄、职级等因素后确定的，远远低于房屋的市场价格，有时相差近十倍。“房改房”针对家庭的特点一方面决定了家庭成员可以享受的房改福利待遇都可以体现在房价优惠之中，因此，另一方面也使得在此房中哪些成员使用了房改优惠成为判别其在此房中拥有产权份额的重要依据，更使得到底是哪个家庭在购买此房改房显得十分明晰。如果在申请购买时，计算房屋总价款时使用了现配偶的工龄优惠等其他折价优惠，就可以证明此房改房是出售给现家庭的；但如果使用的前配偶的工龄优惠及其他优惠，则可以证明此房屋是出售给前一个家庭的，现配偶自然在其中不享有份额。
3、“房改房”的福利优惠政策每个家庭只能享受一次
因为房改房福利待遇每个家庭只能享受一次，不言而喻，每个家庭成员也仅有一次享受的机会，这个政策决定了在其他家庭中作为家庭成员申请购买了房改房，享受了房改福利待遇，在重新组成新的家庭时就失去了再次享受的资格。这也从反面推断现配偶在此“房改房”中是否享有产权份额。
四、“房改房”权属认定时应考虑的问题
（一）判断权属应坚持与房改政策相一致的原则
由于现行房改政策规定，职工按成本价购买公有住房每个家庭只能享受一次，职工购买现有租住的公有房屋的，售房单位应根据购房职工建立住房公积金制度前的工龄予以折扣。因此权属认定应当以是否使用了权利人一方的包括工龄优惠在内的各种房改福利优惠来做基本的判断原则，享受了谁的就是谁的，不能和稀泥，简单认定为多方共有了事。如果确实是使用了现配偶的福利优惠，那么此“房改房”中就有产权份额；反之，就没有产权份额。当然，实践操作中，也可以反推，即如果主张权利者已经在前一次婚姻中享受了房改福利待遇，那么根据“房改房”每个家庭只能享受一次的政策，一般来说，就失去了在此“房改房”拥有权利的可能性[][13]。
（二）“房改房”是补偿给死者的福利政策权益的物化财产形态
给予职工的工龄等福利优惠购房政策，这是因为我国长期实行低工资制度，住房实行福利性实物分配制度，“房改房”是国家根据职工工龄、职务、工资、家庭人口等多种因素综合考虑后在房屋价值计算上给予职工的政策性优惠福利。相当于将多年的工资差额，一次性补发给职工[][14]。虽然该职工生前未能实际取得，但由于这种补助是其生前应享受和取得的财产或财产性权益[][15]，那么根据对《婚姻法》第十七条关于夫妻共同财产的“所得”理解，即使其生前没有实际地占有[][16]，也应视为是夫妻在婚姻关系存续期间的所得财产而在继承时纳入遗产的范围。
有人提出过质疑，根据《物权法》第九条规定，房屋作为不动产须经登记才能取得物权，自然人死亡后不可能再将其登记为房产的权利人，因而房产就不可能成为死者的遗产。
笔者认为：第一，“房改房”是我国特定历史时期依靠国家政策保障实施的产物，因此不能简单、机械地理解物权法的不动产登记制度，登记并不带来一个新的权利的产生，它仅就原来已经真实存在的权利，给它一个公开自己、并能合法对抗第三人的身份凭证[][17]。同时法律要适应政策，根据《民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。法律与政策不一致，在我国社会主义改革开放进程中是存在的，往往是改革政策先行，法律滞后一段时间。但是这种不适应、不一致是暂时的，通过法定程序可以修改法律，去适应不断发展的改革的新政策。司法解释也要与政策相适应，因而“与现行房改政策不一致”就需将其废止；第二，对夫妻共同财产的认定宜采“事实物权（实质物权）”的标准而不宜依据“法定物权（形式物权）”的登记原则。物权法规定的不动产登记制度，主要是为了保障交易安全，而夫妻财产作为一种事实物权不会危害公共利益和交易秩序，即使未经法定的登记公示方法表现，法律也不能排斥或拒绝保护这种权利，且在不存在交易第三人的情况下，事实物权具有对抗形式物权之效力[][18]，如婚后登记在夫妻一方名下的房产或公司股权不得对抗婚后夫妻财产共有的事实；第三，通过对房改售房时的《个人购房申请表》、《出售公有住房交易合同》、《标准价过渡成本价价格核定单》等相关材料仔细分析，从中可以发现，购房人的姓名栏填写的都是夫妻双方（当然一方没有职业没有工龄的除外），如一方死亡则注明了“已故”，在价格核定时仍然折扣了死者的工龄优惠，并没有将死者排除在购房资格之外。由此说明，房改售房不因配偶一方的死亡而受到影响，身后可以追认财产。比如1999年以后开始计算住房补贴和住房公积金，如果夫妻一方在售房前去世，但是只要符合条件，售房时仍旧可以补计和补领去世一方的住房补贴、住房公积金。人死之后还可以冒出一笔钱款并且可以转化为房产，这样的好事只有在我国社会主义初级阶段这样大的历史背景下的住房制度改革中才会出现，这就是具有中国特色的社会主义；第四，根据房改政策将死亡一方配偶生前应享受的工龄等福利优惠在其死后通过购房而转化为房屋形态，明确赋予了死者具有购买福利房的资格和优惠，既然这种工龄优惠折扣可以用房价表现，那么则可将已购公房看作是死者生前享受的这种特定的专属财产权益的形态转化，依据民法理论界和审判实务界的共识，个人财产的形态变化并不改变财产的法律性质[][19]，只不过补偿给已故职工的福利优惠政策权益需通过健在一方配偶的购买行为来得到的实现和转化；第五，司法审判实践中，已有裁判先例，并被作为典型案例收录于人民法院的相关出版物中用于指导审判实践[][20]；第六，认定享受死者福利优惠政策购买的房改房作为已故配偶的遗产符合当前社会人们的公平正义观念，能为人们所认同和接受，从而有利于优化法律关系、便捷地处理夫妻共同财产的分割和遗产继承纠纷，化解社会矛盾。
五、对本文案例存在的不同观点之辨析
1、该房产应分段计算产权[][21]。即甲与乙共有按房改标准价政策取得的70%产权，甲与丙共有再婚后补交差价取得的30%产权。
这一观点看上去比较公平合理，均衡了三方的利益，既承认了死者乙方的福利优惠政策转化为物权的建设部关于房改房产权的认定意见，又不违背婚姻法规定的婚姻关系存续期间取得的财产作为夫妻共同财产和物权登记取得的基本原则。然这三者之间同时适用时却在理论上存相互矛盾，不能自圆其说。另同意这一观点的人最关键的问题是其忽略了30%产权份额取得的前提条件。根据房改标准价改按成本价购买的价格核定单注明的计算公示，补交的30%产权差价是用原支付的标准价除以70%房款再乘以30%计算得出的，也就是说补交的差价仍然享受了已故乙方的工龄等政策性福利优惠，这一价格并不是真正的房屋的市场价，而且，房改的特征是每个家庭只能享受一次，这套房改房既已享受了甲和乙的福利优惠，就不可能再因甲和丙再婚而将丙的工龄折扣进30%产权的房价中。同样如果丙在与甲婚前或婚后其享受福利政策购买了其它的房改房也不能归入甲的财产之列，因为甲的福利优惠政策已经享受，其就不能再享受购买丙所享有的房改购房资格了。所以，在甲和丙婚后，如30%产权的差价是甲以婚前个人财产出资购买，那么此房完全属于甲和前妻乙的共同财产[][22]；如果是用甲和丙的婚后共同财产出资购买，因丙的出资不反映房屋的市场价，明显不是等价交换。根据《民法通则》规定的民事活动应当遵循公平、等价有偿的原则。不是等价交换，就不能取得财产。故只能将丙的出资视为对甲购房的帮扶，按债权关系处理更加符合其出资本质。
2、房产作为甲、乙、丙三人共同共有。理由是婚姻法规定的夫妻在婚姻关系存续期间所得的财产，在没有夫妻财产约定的情况下就是夫妻共有，由于乙已经死亡，其不可能再与甲或丙协商约定确定各自的产权比例。
这一观点不但陷入了一套房产由夫妻三人共同共有的尴尬局面，且实践中不容易分割，最终还会循环陷入上述按份共有的观点。如乙死亡后发生继承，那么根据《中华人民共和国继承法》第二十六条的规定，应先分割出房产的一半归其配偶甲方所有，那么就会出现这“一半”是以70%为基础还是以100%为如按70%分割，那么就是承认甲与乙共有70%产权，另30%则属于甲与丙无疑，这不又陷入了上述按份共有的观点中了吗？如甲、乙、丙三人均分各占33.3%产权，那么对于丙来说，其如果在与甲婚后出资也仅涉及共同取得30%产权，现在却一人分得33.3%的产权，这对甲或乙来说是否公平、合理？
3、乙不享有房屋的产权，因死者不能取得物权，70%产权是甲出资购买故属于甲一人所有，另30%份额属于甲和丙婚后购买故属于甲和丙共有。
这一观点完全抛开了国家房改政策，单纯地根据物权登记取得原则、婚姻法关于婚后财产共同所有的原则和最高院的[2000]法民字第4号复函精神来认定房改房的产权。笔者认为第一，[2000]法民字第4号复函意见因与现行房改政策不一致故被明文废止，故不能再依据甲单纯地出资认定属于其个人财产，而应结合乙的福利优惠政策来认定权属；第二，“房改房”是特定历史时期的产物，其本身带有福利补助性和政策优惠性，从某种意义上讲，甚至带有“人身”的色彩[][23]。其出售和价格的计算均受到国家政策的调整。不同于普通商品房，其房屋价格不是单纯的市场价格，而是综合了包括甲和乙的工龄、职级等因素后确定的，相对于市场价有很大的优惠，为购房出资只是取得房屋所有权的一个方面，但绝不是最重要的方面，因其极低廉的价格对于取得房屋产权是远远不够的。如果甲或丙仅凭出资就可以主张产权，而完全不考虑诸如是否享受了甲与其前妻乙的工龄等优惠，只能导致及其不公平的结果。第三，我们可以将最高院关于《婚姻法解释（三）》第十二条的规定类推适用于本案，因丙不具备房改购房资格，其出资购买甲和乙名义参加房改的房屋，不能对该房屋要求分割，购买该房屋时的出资可以作为债权处理[][24]。如果丙于婚后没有出资，而完全是甲以其婚前财产购买了这30%产权，那么这30%产权则是甲和乙的福利优惠和出资形态的转化，与丙更无债权和物权的关系。最高人民法院民一庭法官韩延斌认为：“夫妻一方在婚姻关系存续期间，以个人财产购买取得其婚前或婚后承租的公有房屋，只是个人财产的物化形态，是个人财产的一种转化形式，该房屋自应仍为个人财产[][25]。”第四，乙虽然死亡，但其依然可以依据国家房改政策享受福利优惠，且这种福利优惠已转化为了现实的“房改房”，故乙如健在，则自然与其配偶甲共有房产，因乙死亡，该“房改房”当然要分割一半作为乙的遗产。
再婚的特殊性，往往使得此“房改房”到底是分给前一个家庭的还是后一个家庭的变得不太明晰，如果不将此界分清楚，就可能导致一方可能享受了两次房改福利待遇，而这明显是对另一方前次婚姻中获得的财产的掠夺。这种不公平导致购买房改房时已死亡的配偶及其子女的合法权益十几年得不到应有的保障，涉及几十万老干部、老职工的家人，如对权属认定不当，将引起家庭矛盾，失去公证制度预防社会纠纷的功能[][26]。
六、笔者对研讨案例的观点办证思路
笔者认为，因甲享受了其与已故配偶乙的工龄优惠最终以成本价购得“房改房”的全部产权，故房屋属于甲与乙的共同财产，其中的一半份额应依法分割出归甲所有，另一半则属于乙的遗产发生继承，而对于甲与丙再婚期间补差获取30%产权的问题，因这30%的房款仍是建立在甲与乙共同工龄优惠政策的基础上，故房改房的购房主体没有发生变化，仍是甲与已故配偶乙，因此如房款中含有第三人丙的出资，则其出资视为对甲的垫资帮扶，应按债权关系处理，即丙的出资不能取得“房改房”的产权。公证实务中建议由甲和乙的继承人对丙先给予经济补偿，作为对丙的垫资偿或丙在夫妻关系存续期间对房屋的使用、维护、修缮等贡献的补偿，以换取丙放弃对甲的遗产的继承权，然后再为其出具“房改房”的继承公证书。这样处理，避免了将丙认定房屋产权人后不能通过放弃继承行为而完全脱离房产的累赘，因为一旦认定丙享有产权，则必先进行夫妻财产分割，这样丙就只能对其继承甲的遗产放弃，而分割归其所有的产权则还要通过赠与或交易等的方式转移给甲和乙的继承人，这样手续复杂，不但增耗了当事人大量的时间、精力，同时也势必加重了经济负担。综上分析，笔者认为在最高院[2000]法民字第4号复函被废止后，公证机构和房屋登记部门、审判机关在内的相关机构在对享受了已故配偶工龄优惠政策所购“房改房”的权属认定时应以房改房主管部门认定的作为夫妻共同财产的意见为依据。由于笔者才疏学浅，理解不当之处敬请同行和专家批评指正。
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